Kinh nghiệm quản lý rủi ro lũ lụt bền vững ở một số quốc gia ven biển trên thế giới

Các siêu đô thị châu Á có xu hướng phụ thuộc vào cách tiếp cận công trình kiên cố một chiều để phòng chống lũ lụt. Trong khi đó, ở nhiều nơi khác trên thế giới, cách tiếp cận này ngày càng bị coi là không thể duy trì được nữa, vì việc xây dựng công trình để chống lại tất cả các trận lũ là điều hoàn toàn bất khả thi về mặt tài chính.

Chính vì vậy, công tác quản lý rủi ro lũ lụt (FRM) đã phát triển một cách tiếp cận mới: không chỉ giải quyết hệ thống phòng thủ công trình, mà còn chú trọng đến công tác chuẩn bị (như phân vùng sử dụng đất, các giải pháp thích ứng), các biện pháp bảo vệ phi công trình, sự sẵn sàng của người dân, cũng như các cơ chế ứng phó khẩn cấp và phục hồi để giảm thiểu rủi ro lũ lụt.

Mô hình FRM phản ánh nhận thức ngày càng cao về những yếu tố bất định, tính dễ bị tổn thương và các chi phí liên quan đến lũ lụt. Đây là mô hình quản lý lũ lụt đã được chấp nhận rộng rãi ở châu Âu và một số nền kinh tế tiên tiến khác, nhưng lại chưa được tiếp nhận nhiều tại các thành phố châu Á.

Sau đây là kinh nghiệm triển khai mô hình Quản lý rủi ro lũ lụt bền vững ở một số nước có đô thị ven biển trên thế giới được đăng tải trên tạp chí Natural Hazards and Earth System Sciences (NHESS) của Hiệp hội Khoa học Trái đất Châu Âu (EGU). 

Vương quốc Anh

Trong những năm 1970, Chính phủ Anh đã áp dụng phương pháp đánh giá chi phí – lợi ích (CBA) để thẩm định các dự án tiêu thoát nước. Ở những nơi Bộ Nông nghiệp, Thủy sản và Thực phẩm (MAFF) nhận thấy các loại cây trồng cho năng suất cao (đặc biệt là củ cải đường, ngũ cốc, đường và khoai tây) bị đe dọa, ngân hàng và các chính quyền địa phương sẽ hỗ trợ nông dân xây dựng các biện pháp kiểm soát lũ, thường là xây dựng đê bao và kênh tiêu thoát nước.

Đến những năm 1980, ưu tiên trong chính sách lũ lụt của Anh chuyển sang hướng "ngăn không cho nước vào". Tuy nhiên, phương pháp CBA lúc này lại vấp phải chỉ trích vì quá tập trung vào khía cạnh kinh tế. Ví dụ, các biện pháp/đề án chống lũ có xu hướng được phê duyệt nếu chúng bảo vệ được các bất động sản có giá trị cao ở vùng đồng bằng ngập lụt (như nhà ven sông), nhưng lại bỏ qua các yếu tố sinh thái bất lợi (như cá và động vật không xương sống bị ảnh hưởng do việc kiên cố hóa, nhân tạo hóa kênh rạch) và các tác động môi trường khác do chính các dự án phòng chống lũ gây ra. 

Năm 2002, Hiệp hội Kỹ sư Dân dụng Anh nhấn mạnh rằng các biện pháp công trình vẫn quan trọng nhưng sẽ không còn đủ nữa, đồng thời ủng hộ cách tiếp cận "sống chung với lũ". Điều này đã tạo động lực cho một sự chuyển dịch mô hình sâu sắc hơn trong chính sách quản lý lũ lụt, hướng tới các khía cạnh rộng hơn, thừa nhận các giá trị kinh tế - xã hội, môi trường cũng như các tác động của biến đổi khí hậu. Các sáng kiến mới trong quản lý rủi ro lũ lụt và xói mòn bờ biển bao gồm chiến lược "Dành không gian cho nước" (MSW) và Tuyên bố Chính sách Quy hoạch 25 (PPS25), nhằm mục đích triển khai các nội dung của chiến lược này thông qua hệ thống quy hoạch sử dụng đất đối với các loại hình lũ khác nhau.

Tầm nhìn của MSW là tạo không gian chứa nước lũ thay vì chỉ tìm cách chống lại nó. Nhiều vùng ven biển và nội địa đã bị ngập lụt thường xuyên, nhưng việc xây dựng công trình để bảo vệ tất cả các khu vực này đã trở nên quá đắt đỏ, không thể chi trả nổi. Chiến lược MSW được lồng ghép với các chính sách liên quan ở cấp vùng bao gồm Kế hoạch Minh chứng Quản lý Rủi ro Lũ lụt và Xói mòn Bờ biển, kế hoạch quản lý lũ lưu vực, và chiến lược "Điều tiết dòng chảy: Các ưu tiên cho chính sách nước tiếp theo". Các chính sách này khuyến khích các nhà thực hành thực hiện quản lý lũ lụt bền vững hơn, đồng thời xem xét đến chất lượng nước, đa dạng sinh học và sự tham gia của các cộng đồng nông thôn trong việc giải quyết lũ sông, lũ đô thị và lũ ven biển.

Từ năm 2010, "Kế hoạch quản lý nước mặt" (SWMP) đã được chính phủ yêu cầu thực hiện theo Đạo luật Quản lý Lũ lụt và Nước. Một kế hoạch SWMP sẽ phác thảo chiến lược quản lý nước mặt tối ưu, chỉ ra cách kiểm soát tình trạng ngập lụt từ hệ thống cống rãnh, nước ngầm và các con sông nhỏ không thuộc hệ thống trục chính. Việc áp dụng Hệ thống tiêu thoát nước đô thị bền vững (SuDS) được khuyến khích để xử lý lượng nước chảy tràn sau các trận mưa lớn.

Như vậy, chính sách lũ lụt hiện tại của Anh đang tìm cách lồng ghép FRM với quy hoạch sử dụng đất, cân nhắc giữa phát triển trong tương lai và rủi ro lũ lụt dựa trên các tiêu chí xã hội, kinh tế và môi trường. 

Hà Lan

Tổng diện tích đất liền của Hà Lan là khoảng 34.000 km², trong đó hơn 67% diện tích nằm dưới mực nước biển trung bình. Tiêu chuẩn an toàn của các hệ thống đê bao vùng (dike rings) và các biện pháp khác được luật hóa và rà soát định kỳ 5 năm một lần. 

Nước này có lịch sử quản lý lũ lụt hàng thiên niên kỷ, bao gồm việc xây dựng các hệ thống đê bao quanh các vùng đất lấn biển (polder) từ thế kỷ 14 để bảo vệ đất đai và các khu định cư khỏi ngập lụt. Ngày nay, hơn 1.000 vùng polder đang bảo vệ 65% diện tích Hà Lan, và một số vùng polder nằm sâu trong đất liền. 

Bất chấp những nỗ lực của Chính phủ Hà Lan, trận lũ sông Meuse và sông Rhine năm 1993 đã buộc hơn 200.000 người phải sơ tán, gây thiệt hại hơn 2,53 tỷ guilder Hà Lan (NLG), và chi phí lên tới 1,65 tỷ NLG trong trận lũ năm 1995 (1 NLG hiện đã lỗi thời, tương đương với 0,45 EUR sau khi đồng Euro thay thế vào năm 2002), tổng thiệt hại ước tính khoảng 1,88 tỷ EUR (tính theo tỷ giá giữa thập niên 1990).

Chính phủ Hà Lan hiểu rằng họ không thể dựa hoàn toàn vào các công trình phòng thủ để đạt được mức độ rủi ro chấp nhận được và vào năm 1999 đã giới thiệu một chính sách quản lý nước mới mang tên "Không gian cho sông" (Room for the River - Ruimte voor de Rivier). Chính sách này đòi hỏi những thay đổi lớn trong quản lý rủi ro lũ lụt, bao gồm:

• (i) nước phải được dẫn hướng trong cảnh quan theo một quy trình quy hoạch không gian rõ ràng, và
• (ii) nước phải được giữ lại và tích trữ, và khi cần thiết, đất đai phải được tiêu thoát nước.

Mặc dù vậy, phương pháp "Không gian cho sông" vẫn đại diện cho một bước chuyển dịch lớn trong FRM, với các chiến lược nhằm lồng ghép việc phát triển vùng đồng bằng ngập lụt và quy hoạch sử dụng đất không gian để đáp ứng các nhu cầu kinh tế - xã hội, khuyến khích bảo tồn sinh thái, nâng cao nhận thức về đa dạng sinh học và thu hút sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan. Nhìn chung, cách tiếp cận mới lạ này được coi là một bước tiến tới quản lý rủi ro lũ lụt bền vững.

Hoa Kỳ

Hoa Kỳ thường xuyên phải gánh chịu các trận lũ lụt nghiêm trọng. Theo Cơ quan Thời tiết Quốc gia Hoa Kỳ (NWS), trong giai đoạn từ năm 1989 đến 2018, trung bình mỗi năm có 87 người thiệt mạng do lũ lụt. Cũng trong thời kỳ này, có tới 29 trận lũ gây thiệt hại kinh tế vượt quá 1 tỷ USD, với chi phí trung bình cho mỗi sự kiện là 4,3 triệu USD. Con số này chưa bao gồm lũ lụt do bão nhiệt đới gây ra (với 42 trận bão trong cùng kỳ, chi phí trung bình cho mỗi sự kiện lên tới 21,9 tỷ USD).

Tại Hoa Kỳ, các vùng bờ sông, bờ hồ và ven biển là nơi tập trung các cụm dân cư lớn. Tại các vùng ven biển dễ bị ngập lụt của các bang Florida, California, Texas, Louisiana và New Jersey, quy mô dân số đã mở rộng nhanh chóng kể từ những năm 1980. 

Chính phủ liên bang đã nắm quyền kiểm soát các cơ quan quản lý lũ lụt chính từ những năm 1920 khi đứng ra nhận trách nhiệm quản lý lũ lụt, chủ yếu thông qua các công trình kiểm soát lũ. Tuy nhiên, tại thời điểm đó, hệ thống pháp lý về lũ lụt vẫn chưa rõ ràng, đặc biệt là mối quan hệ giữa chính quyền liên bang, bang và địa phương. 

Ngay cả khi có nhiều nguồn vốn hơn được cam kết đổ vào các công trình kiểm soát lũ, thiệt hại do lũ lụt vẫn không hề giảm, dẫn đến những lời kêu gọi phải chuyển dịch sang tư duy "quản lý lũ lụt" thay vì "kiểm soát lũ lụt". 

Giống như thực tế ở nhiều nơi, sự chú ý đối với rủi ro lũ lụt thường tăng cao sau khi các sự kiện thiên tai xảy ra, buộc các cộng đồng phải nhìn nhận đúng bản chất của rủi ro mà họ đang đối mặt. Ví dụ, sau các siêu bão Katrina và Sandy, các cơ quan chức năng Hoa Kỳ đã phản ứng bằng các kế hoạch chiến lược nhạy cảm với lũ lụt. Sau hậu quả của bão Sandy, Thành phố New York đã thông qua quy hoạch tổng thể ven biển mang tên "Tái thiết bằng thiết kế" (rebuild by design), lồng ghép biến đổi khí hậu vào quy trình quy hoạch phát triển thích ứng, chẳng hạn như triển khai các kế hoạch thích ứng với khí hậu tích hợp với quy hoạch tổng thể dài hạn của Thành phố New York.

Quy hoạch này bao gồm việc lập bản đồ rủi ro lũ lụt để nâng cao nhận thức của công chúng, xây dựng kế hoạch dự phòng khẩn cấp cho tất cả các quận trong thành phố với sự chú ý đặc biệt đến các nhóm xã hội dễ bị tổn thương (như người thiểu số và người già), và nâng cao mức độ bảo vệ chống lũ cho những đối tượng đặc biệt yếu thế. Những hành động chiến lược này, cùng với các giải pháp được mô tả ở trên, cho thấy Hoa Kỳ đã áp dụng cách tiếp cận "phối hợp đa giải pháp" (mixed-options) để đối phó với rủi ro lũ lụt ngày càng tăng.

Do đó, mặc dù Hoa Kỳ đã có những bước tiến quan trọng và thành công hướng tới mô hình SFRM, họ vẫn cần phải nỗ lực nhiều hơn nữa để đạt được các mục tiêu đã đề ra.

Nhật Bản

Nhật Bản có tổng diện tích đất liền khoảng 378.000 km², trong đó địa hình đồi núi chiếm tới 70%. Chính vì vậy, các vùng đồng bằng trũng thấp vốn dễ bị ngập lụt lại là nơi được ưu tiên lựa chọn để phát triển đô thị và định cư. Trong những thập kỷ qua, trên khắp cả nước, có hơn 60 triệu người (chiếm 49% dân số) sinh sống tại các vùng đồng bằng ngập lụt này. Đáng ngại hơn, quốc gia này thường xuyên phải đối mặt với các hiểm họa và thảm họa lũ lụt do đặc điểm địa hình đặc trưng: sông ngòi tại Nhật Bản có xu hướng ngắn và dốc, khả năng tích nước ở vùng thượng lưu rất hạn chế. Do đó, các loại hình lũ quét, lũ đô thị (ngập lụt do mưa) và lũ lũy tích (lũ kép) xảy ra rất thường xuyên.

Trong vòng 30 năm qua, tần suất các trận mưa cực đoan có cường độ trên 50 mm/h đã tăng khoảng 50%, đặc biệt các trận mưa trên 100 mm/h đã tăng hơn gấp đôi; xu hướng này được dự báo sẽ còn tiếp diễn dưới tác động của biến đổi khí hậu. Nhật Bản luôn đối mặt với các nguy cơ lũ lụt phát sinh từ bão nhiệt đới, mưa lớn xối xả, băng tan và sóng thần; các trận lũ trong quá khứ thường để lại những hậu quả và tác động đặc biệt nghiêm trọng.

Vào những năm 2000, Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch Nhật Bản (MLIT) đã ban hành chính sách "Quản lý lũ lụt hiệu quả bao gồm ứng phó theo lưu vực". Chính sách này nhấn mạnh quan điểm rằng lũ lụt là điều không thể tránh khỏi, đồng thời chấp nhận khả năng ngập lụt ở các vùng dễ tích nước (ví dụ: đất ngập nước) nhằm gia tăng giá trị sinh thái (Ikeda và cộng sự, 2008). Định hướng này không chỉ tập trung vào các khu vực tập trung nhiều tài sản (như đồng bằng ngập lụt đã đô thị hóa) mà còn mở rộng ra toàn bộ các khu vực nông thôn thuộc lưu vực sông (tức là vùng thượng nguồn) (MLIT, 2008).

Chìa khóa của chính sách này là sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa các biện pháp công trình kiên cố và biện pháp phi công trình (giải pháp mềm), thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào các công trình kỹ thuật truyền thống. Các nhà chức trách Nhật Bản hiểu rằng các biện pháp và hoạt động bảo vệ chống lũ bắt buộc phải cân nhắc đến hậu quả của lũ lụt đối với các đô thị Nhật Bản, do mật độ dân số quá lớn và lượng tài sản kinh tế tập trung cao tại đây.

Đạo luật về các Biện pháp Đối phó Thiệt hại do Lũ lụt trên các Tuyến sông Đặc định Chảy qua Đô thị (được ban hành năm 2003) đặt mục tiêu giảm thiểu rủi ro lũ lụt cho các tuyến sông có quy mô khác nhau chảy qua các thành phố và thị trấn tại Nhật Bản. Đạo luật này tiếp tục được sửa đổi vào năm 2004, và các khung pháp lý sâu hơn được thông qua thông qua Đạo luật Phòng chống Lũ lụt.

Hai đạo luật này đảm bảo chính quyền các đô thị hiểu rõ vai trò cụ thể của mình trong việc triển khai thực tế công tác FRM một cách tường minh; ví dụ như việc thông báo cho người dân và nâng cao nhận thức cộng đồng bằng cách phát đi các lệnh "cảnh báo lũ" để người dân nắm được các điểm có nguy cơ ngập lụt. Hơn thế nữa, hệ thống luật này cũng quy định việc cung cấp các dịch vụ khẩn cấp (như nơi trú ẩn tạm thời, dịch vụ y tế sơ tán) nhằm tăng cường hoạt động ứng phó khẩn cấp và phục hồi sau thiên tai (OECD, 2006). Gần đây hơn, hướng tới thập niên 2010, các cơ quan chức năng Nhật Bản đã tiếp tục đi sâu giải quyết các phương pháp tiếp cận nhằm nâng cao khả năng chống chịu lũ lụt...