Luật Đất đai (sửa đổi): Cần làm rõ mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, nông thôn

Tại văn bản góp ý gửi Hội thảo khoa học góp ý dự án Luật Đất đai (sửa đổi) và dự án Luật Nhà ở (sửa đổi), tổ chức ngày 13/10/2026, bà Lê Minh Nguyệt, Phó Giám đốc phụ trách Viện Nhà ở và Phát triển đô thị, Viện Kiến trúc quốc gia, đề xuất tiếp tục hoàn thiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, sử dụng đất kết hợp đa mục đích và phân cấp quản lý đất đai cho chính quyền địa phương.

Hội thảo do Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, Tổng hội Xây dựng Việt Nam và Hội Khoa học Đất Việt Nam phối hợp tổ chức.

Bảo đảm thống nhất giữa pháp luật đất đai và pháp luật về quy hoạch

Theo bà Lê Minh Nguyệt, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần tiếp tục rà soát để bảo đảm không làm mất đi các điều kiện pháp lý về quy hoạch đã được xác lập tại Nghị quyết số 254/2025/QH15. Bà đề nghị bổ sung quy định tại Điều 58 và Điều 59 nhằm thể chế hóa đầy đủ các điều kiện về quy hoạch tại khoản 5 và khoản 6 Điều 4 của Nghị quyết, bảo đảm thống nhất giữa pháp luật đất đai với pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn.

Việc hoàn thiện các quy định này sẽ tạo cơ sở pháp lý minh bạch, thống nhất trong tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất.

Đối với Điều 31 của dự thảo, bà Nguyệt đề nghị làm rõ nguyên tắc về mối quan hệ, tính thống nhất và đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và các quy hoạch có liên quan. Đồng thời, cần quy định cơ chế phối hợp, đối chiếu và xử lý những nội dung chưa thống nhất giữa các loại quy hoạch.

Theo bà, đây là cơ sở quan trọng để nâng cao tính khả thi, minh bạch trong quản lý, khai thác, sử dụng đất và phát triển không gian đô thị. Các yêu cầu cụ thể về hồ sơ kỹ thuật của đồ án, kế hoạch cần được làm rõ trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật.

Làm rõ điều kiện sử dụng đất kết hợp đa mục đích và cấp phép xây dựng

Bà Lê Minh Nguyệt cho biết, Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung nhiều chính sách mới về sử dụng đất kết hợp đa mục đích, sử dụng đất quốc phòng, an ninh gắn với hoạt động lao động sản xuất, phát triển kinh tế; đồng thời hoàn thiện quy định về chế độ sử dụng đất xây dựng công trình ngầm và đất hình thành từ hoạt động lấn biển.

Các quy định này tạo thêm dư địa khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Thực tế, một số địa phương như Hà Nội, Lào Cai và Bắc Ninh đã triển khai các mô hình sử dụng đất kết hợp đa mục đích nhằm nâng cao hiệu quả khai thác đất đai, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế tư nhân.

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, Nghị quyết số 254/2025/QH15 giao Chính phủ quy định các trường hợp sử dụng đất kết hợp đa mục đích, trong đó có đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp kết hợp phát triển năng lượng tái tạo, điện năng lượng mới, công nghệ cao, công nghệ số; đất xây dựng công trình sự nghiệp kết hợp với mục đích sự nghiệp khác hoặc mục đích công cộng có kinh doanh. Việc sử dụng đất trong các trường hợp này được thực hiện theo quy định về sử dụng đất kết hợp với mục đích thương mại, dịch vụ.

Tuy nhiên, quá trình triển khai tại địa phương đã phát sinh vướng mắc liên quan đến cấp phép xây dựng công trình trên đất sử dụng kết hợp đa mục đích. Trung tâm Xúc tiến đầu tư, thương mại và hỗ trợ doanh nghiệp thành phố Huế đã đề nghị bổ sung quy định cụ thể về vấn đề này để bảo đảm cơ sở pháp lý khi thực hiện.

Theo bà Nguyệt, đây là vấn đề phức tạp, liên quan trực tiếp đến việc xác định chức năng sử dụng đất, quản lý không gian kiến trúc, cảnh quan và điều kiện cấp giấy phép xây dựng. Mặc dù Điều 90 dự thảo Luật đã quy định nguyên tắc, điều kiện sử dụng đất kết hợp đa mục đích, nhưng chưa làm rõ căn cứ xác định sự phù hợp với quy hoạch và điều kiện cấp phép xây dựng, nhất là trường hợp mục đích sử dụng kết hợp khác với chức năng sử dụng đất được xác định trong quy hoạch đô thị và nông thôn.

Do đó, bà đề nghị tiếp tục làm rõ mối quan hệ giữa phương án sử dụng đất kết hợp đa mục đích với quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch xây dựng và các điều kiện cấp phép xây dựng. Các quy định cần bảo đảm đồng bộ với Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật Xây dựng và Luật Nhà ở; đồng thời xác định rõ căn cứ cấp phép, yêu cầu quản lý công trình và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền, tránh chồng chéo khi áp dụng.

Cụ thể hóa không gian sử dụng đất, tăng tính chủ động cho cấp xã

Một nội dung khác được bà Lê Minh Nguyệt lưu ý là việc xác định không gian sử dụng đất trong quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.

Theo phân tích của bà, phương án phân bổ, khoanh vùng đất đai trong quy hoạch tỉnh hiện chủ yếu xác định chỉ tiêu sử dụng đất theo từng loại đất, chưa thể hiện cụ thể vị trí, khu vực phân bố trên thực địa. Điều này gây khó khăn cho địa phương khi thẩm định dự án đầu tư, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất.

Vướng mắc càng rõ hơn trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Cấp xã được phân cấp, phân quyền thực hiện nhiều nhiệm vụ quản lý đất đai nhưng chưa có đầy đủ công cụ quy hoạch cụ thể, trực quan để làm căn cứ giải quyết hồ sơ. Điều này có thể dẫn đến tâm lý thận trọng, e ngại khi xem xét, quyết định các nội dung thuộc thẩm quyền.

Bên cạnh đó, việc sử dụng quy hoạch đô thị và nông thôn để thay thế vai trò của quy hoạch sử dụng đất cũng bộc lộ những hạn chế. Bởi lẽ, quy hoạch sử dụng đất quản lý theo mục đích và chỉ tiêu của từng loại đất, trong khi quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn chủ yếu định hướng phát triển không gian, kiến trúc, cảnh quan và hệ thống hạ tầng. Do khác biệt về đối tượng và phương thức quản lý, các chỉ tiêu giữa hai nhóm quy hoạch không phải lúc nào cũng có thể quy đổi hoặc đối chiếu trực tiếp để làm căn cứ giải quyết thủ tục đất đai.

Đánh giá dự thảo Luật Đất đai ngày 17/9/2026, bà Nguyệt cho rằng cơ quan soạn thảo đã bước đầu khắc phục khoảng trống này thông qua việc thiết lập kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và kế hoạch sử dụng đất cấp xã.

Theo hướng tiếp cận của dự thảo, quy hoạch tỉnh xác định chỉ tiêu sử dụng đất và phân bổ đến từng đơn vị hành chính cấp xã; kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh cụ thể hóa một số chỉ tiêu theo không gian; còn kế hoạch sử dụng đất cấp xã xác định diện tích, khoanh vùng các khu vực sử dụng đất trên địa bàn. Đây cũng là một trong những căn cứ trực tiếp để thực hiện giao đất, cho thuê đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Đáng chú ý, các quy hoạch theo pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn được xác định là một trong những căn cứ đầu vào để lập kế hoạch sử dụng đất cấp xã, thay vì mặc nhiên thay thế chức năng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cách tiếp cận này về cơ bản phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đồng thời tạo công cụ quản lý đất đai cụ thể hơn cho cấp cơ sở.

Tuy nhiên, bà Nguyệt cho rằng Điều 34 của dự thảo vẫn cần được làm rõ. Quy định hiện mới đề cập việc xác định diện tích và khoanh vùng các khu vực sử dụng đất, chưa thể hiện cụ thể mức độ chi tiết, tỷ lệ bản đồ, đơn vị không gian tối thiểu cũng như nguyên tắc xử lý ranh giới giữa các loại đất theo pháp luật đất đai với chức năng sử dụng đất theo quy hoạch đô thị và nông thôn.

Các nội dung này hiện được giao Chính phủ quy định chi tiết theo Điều 31. Vì vậy, nếu văn bản hướng dẫn chưa đủ rõ, nguy cơ kế hoạch sử dụng đất đã có khoanh vùng nhưng vẫn khó xác định đến khu đất, thửa đất cụ thể có thể tiếp tục tồn tại.

Từ những phân tích trên, bà Lê Minh Nguyệt đánh giá dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã cơ bản thể chế hóa các chủ trương, định hướng mới của Đảng và Nhà nước, từng bước tháo gỡ khó khăn trong thực tiễn, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đơn giản hóa thủ tục hành chính và huy động nguồn lực đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Để nâng cao tính khả thi khi triển khai, bà đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục hoàn thiện quy định về mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị và nông thôn; thống nhất điều kiện về quy hoạch trong đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất; bổ sung cơ chế quản lý, cấp phép xây dựng đối với đất sử dụng kết hợp đa mục đích và hướng dẫn cụ thể việc khoanh vùng sử dụng đất cấp xã.