Định giá đất: Không chỉ là tìm một con số

Những câu hỏi ấy cho thấy định giá đất thường bị nhìn như một bài toán kỹ thuật: Lựa chọn phương pháp nào, lấy thửa đất nào để so sánh, áp dụng hệ số bao nhiêu. Nhưng đằng sau mỗi con số là một vấn đề lớn hơn nhiều: quyền lực đối với đất đai được thực hiện như thế nào, giá trị do xã hội tạo ra được phân chia cho ai và Nhà nước làm gì để cân bằng lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và cộng đồng. Vì thế, định giá đất trước hết là một bài toán về thể chế và phân phối lợi ích, sau đó mới là một bài toán tính toán.

Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Người dân và doanh nghiệp được Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo những hình thức, mục đích và thời hạn nhất định. Khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích hoặc thu hồi đất, Nhà nước không thể không xác định giá trị của quyền sử dụng ấy. Một chủ thể đại diện cho chủ sở hữu toàn dân mà không biết tài sản mình đang quản lý có giá trị bao nhiêu thì không thể phân bổ đúng, thu đúng, bồi thường hợp lý hay ngăn chặn thất thoát. Tuy nhiên, Nhà nước định giá đất không có nghĩa Nhà nước thay thị trường quyết định giá cho mọi giao dịch. Trong các giao dịch dân sự tự nguyện, người mua và người bán vẫn thỏa thuận trên cơ sở nhu cầu, thông tin và khả năng của mình. Giá đất do Nhà nước xác định có một chức năng khác: đó là chuẩn giá chính thức để xử lý những quan hệ pháp lý, hành chính và tài chính có sự tham gia của Nhà nước.

Khi Nhà nước thu hồi đất, không có một cuộc mua bán tự nguyện để hai bên mặc cả. Khi giao đất không thông qua đấu giá, không có cạnh tranh thị trường để tự hình thành giá. Khi tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền chuyển mục đích, thuế, phí hoặc lệ phí, cơ quan công quyền phải có một căn cứ thống nhất. Khi xác định giá khởi điểm đấu giá, quản lý đất công hay tính giá trị quyền sử dụng đất trong doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước cũng không thể lấy một mức giá truyền miệng hoặc một tin rao bán chưa được kiểm chứng. Do đó, thị trường và Nhà nước không nhất thiết đối lập nhau. Thị trường cung cấp tín hiệu về giá trị; Nhà nước thu thập, kiểm chứng và chuẩn hóa tín hiệu ấy thành căn cứ pháp lý để thực hiện quyền, nghĩa vụ và phân phối lợi ích. Nói cách khác, Nhà nước không nên “sáng tạo” ra giá đất nhưng cũng không thể thụ động sao chép bất kỳ mức giá nào đang xuất hiện trên thị trường.

Sự cần thiết phải định giá còn bắt nguồn từ tính đặc biệt của đất đai. Đất không phải hàng hóa có thể sản xuất thêm khi giá tăng. Mỗi thửa đất cố định tại một vị trí và không có thửa thứ hai hoàn toàn giống nó. Giá trị đất phụ thuộc không chỉ vào diện tích, hình dáng, địa chất hay công trình trên đất mà còn vào pháp lý, mục đích sử dụng, thời hạn sử dụng, khả năng tiếp cận hạ tầng và triển vọng phát triển của khu vực. Quan trọng hơn, phần lớn giá trị tăng thêm của đất không hoàn toàn do người đang sử dụng đất tạo ra. Một thửa đất có thể tăng giá nhiều lần chỉ vì một con đường được mở, một cây cầu được xây, một tuyến đường sắt đô thị được công bố hoặc một khu vực được chuyển từ đất nông nghiệp thành đất đô thị. Giá trị ấy được tạo nên bởi quyết định quy hoạch, đầu tư công, sự phát triển của cộng đồng và kỳ vọng về tương lai.

Nếu toàn bộ giá trị tăng thêm này mặc nhiên thuộc về người tình cờ nắm giữ đất tại thời điểm quy hoạch thay đổi, xã hội đã bỏ vốn nhưng lợi ích lại được tư nhân hóa. Ngược lại, nếu Nhà nước thu hồi toàn bộ phần giá trị tăng thêm mà không ghi nhận công sức, vốn đầu tư và quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, chính sách sẽ trở nên bất công. Định giá đất vì vậy là công cụ để nhận diện và phân chia địa tô: phần giá trị nào do người sử dụng đất tạo ra, phần nào do cộng đồng và đầu tư công mang lại, phần nào cần được điều tiết trở lại cho xã hội. Từ đó có thể thấy mục đích của định giá đất không chỉ là tạo nguồn thu ngân sách. Giá đất được dùng để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế và các nghĩa vụ tài chính; nhưng đồng thời còn là căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, xác định giá khởi điểm đấu giá, bảo vệ tài sản công và đánh giá hiệu quả sử dụng đất. Cùng một hệ thống giá phải phục vụ cả mục tiêu thu đúng cho Nhà nước, bảo đảm quyền lợi chính đáng của người dân và duy trì môi trường đầu tư có thể dự báo.

Đây chính là mâu thuẫn khó nhất của định giá đất. Khi giao đất, cho thuê đất hoặc cho phép chuyển mục đích, giá thấp có thể làm Nhà nước thất thu và chuyển lợi ích từ toàn dân sang một số cá nhân, doanh nghiệp. Nhưng khi thu hồi đất, giá thấp lại khiến người dân chịu thiệt, khó tái lập chỗ ở và sinh kế. Trong khi đó, nếu giá được đẩy quá cao, nghĩa vụ tài chính có thể vượt khả năng của người dân, chi phí dự án tăng, giá nhà ở bị đẩy lên và nhiều nguồn lực đất đai bị đóng băng. Nhà nước đồng thời là đại diện chủ sở hữu, cơ quan quy hoạch, bên giao đất, bên thu tiền, bên thu hồi đất, bên chi trả bồi thường và bên có thẩm quyền quyết định giá. Sự tập trung nhiều vai trò ấy tạo ra xung đột lợi ích tiềm ẩn. 

Vì vậy, yêu cầu khách quan, độc lập và minh bạch trong định giá đất không chỉ là một chuẩn mực chuyên môn. Đó là cơ chế kiểm soát quyền lực. Một mức giá đất hợp lý không thể được bảo đảm chỉ bằng việc bổ sung thêm công thức. Định giá đất không phải khoa học chính xác tuyệt đối. Phương pháp so sánh phụ thuộc vào độ tin cậy của giá giao dịch; phương pháp thu nhập phụ thuộc vào khả năng xác định doanh thu, chi phí và tỷ suất vốn hóa; phương pháp thặng dư phụ thuộc vào hàng loạt giả định về quy hoạch, tiến độ, giá bán và chi phí phát triển; phương pháp hệ số điều chỉnh lại phụ thuộc vào chất lượng của bảng giá nền. Dữ liệu sai thì phương pháp tốt đến đâu cũng chỉ tạo ra một kết quả sai có vẻ khoa học.

Điểm nghẽn lớn của Việt Nam lâu nay chính là dữ liệu. Giá ghi trong hợp đồng nhiều khi không phản ánh đầy đủ giá thanh toán thực tế. Giá rao bán không phải giá giao dịch thành công. Giá trúng đấu giá có thể bị đẩy lên bởi mục đích đầu cơ rồi người trúng đấu giá bỏ cọc. Những thửa đất được dùng để so sánh có thể khác nhau về pháp lý, quy hoạch, hạ tầng và thời điểm giao dịch. Khi đầu vào không đáng tin cậy, người định giá buộc phải sử dụng nhiều giả định; và càng nhiều giả định, khoảng trống cho sự tùy tiện càng lớn. Bởi vậy, cải cách định giá đất phải bắt đầu từ xây dựng hạ tầng dữ liệu giá đất. 

Dữ liệu địa chính, công chứng, thuế, đấu giá, quy hoạch, cấp phép xây dựng, tín dụng và giao dịch bất động sản cần được kết nối theo từng thửa đất và cập nhật theo thời gian. Mỗi mức giá phải có nguồn gốc, thời điểm, trạng thái pháp lý và điều kiện giao dịch rõ ràng. Chỉ khi biết dữ liệu đến từ đâu, được tạo lập trong hoàn cảnh nào và đã được kiểm chứng ra sao, cơ quan quản lý mới có thể phân biệt giá thực với giá ảo. Trên nền dữ liệu đó, bảng giá đất cần từng bước chuyển từ những bảng biểu chia theo tuyến đường và vị trí tương đối sang bản đồ giá đất số, vùng giá trị và thửa đất chuẩn. Những khu vực có đủ dữ liệu có thể định giá đến từng thửa đất bằng các mô hình định giá hàng loạt. Công nghệ GIS, dữ liệu lớn và trí tuệ nhân tạo có thể giúp phát hiện giao dịch bất thường, nhận diện quan hệ không gian và ước tính tác động của hạ tầng, quy hoạch đối với giá đất.

Nhưng công nghệ không thể thay thế trách nhiệm công vụ. Một mô hình có thể đề xuất giá, không thể chịu trách nhiệm về việc một gia đình có đủ khả năng tái định cư hay ngân sách có bị thất thoát hay không. Thuật toán phải được xem là công cụ hỗ trợ; quyết định cuối cùng vẫn phải có cơ quan và cá nhân chịu trách nhiệm, có hồ sơ giải trình và có khả năng bị kiểm tra. Cùng với dữ liệu, cần tổ chức lại quy trình định giá theo hướng tách tương đối ba chức năng: xác định giá, thẩm định giá và quyết định giá. Tổ chức tư vấn phải độc lập về chuyên môn và không được lựa chọn theo cách dẫn đến phụ thuộc vào kết quả mà bên thuê mong muốn. Hội đồng thẩm định không thể chỉ kiểm tra xem hồ sơ có đủ biểu mẫu mà phải phản biện thực chất về dữ liệu, phương pháp và giả định. Người quyết định giá phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình, nhưng cũng cần được bảo vệ khi đã thực hiện đúng quy trình, dựa trên dữ liệu đáng tin cậy và không có động cơ vụ lợi.

Minh bạch cũng cần được hiểu sâu hơn việc công bố một con số cuối cùng. Người dân và doanh nghiệp cần có khả năng biết giá được xác định từ những giao dịch nào, vì sao lựa chọn phương pháp ấy, những yếu tố nào đã được điều chỉnh và mức độ ảnh hưởng của từng yếu tố. Các dữ liệu liên quan đến bí mật cá nhân, kinh doanh có thể được bảo vệ, nhưng logic hình thành giá phải có khả năng kiểm tra.

Một con số được công khai mà quá trình tạo ra nó vẫn là hộp đen thì chưa phải là minh bạch. Đặc biệt, cần phân biệt giữa giá đất và chính sách xã hội. Giá đất có nhiệm vụ phản ánh giá trị quyền sử dụng đất tại một thời điểm và trong một điều kiện sử dụng xác định. Còn việc bảo đảm người bị thu hồi đất có chỗ ở, việc làm, thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn trước thuộc về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nếu cố tình hạ hoặc nâng giá đất để giải quyết mục tiêu an sinh, chúng ta sẽ làm sai lệch cả hệ thống giá mà vẫn chưa chắc bảo vệ đúng đối tượng. Vì vậy, khi thu hồi đất, cần định giá quyền sử dụng đất một cách khách quan, đồng thời thiết kế riêng các khoản hỗ trợ về sinh kế, di chuyển, đào tạo nghề, ổn định cuộc sống và chia sẻ lợi ích từ dự án. Người dân mất đất không chỉ mất một tài sản mà có thể mất nơi ở, mạng lưới xã hội, phương thức sản xuất và cơ hội sinh kế. Không một đơn giá tính theo mét vuông nào có thể tự mình phản ánh đầy đủ những mất mát đó.

Một hệ thống định giá đất tốt còn phải tạo được cơ chế phản biện và sửa sai. Người có quyền lợi liên quan cần được tiếp cận thông tin, trình bày chứng cứ về giá và yêu cầu xem xét lại khi phát hiện dữ liệu hoặc phương pháp không phù hợp. Cơ chế giải quyết khiếu nại phải đủ độc lập và nhanh chóng. Nếu người dân chỉ có thể phản ứng sau khi quyết định đã ban hành và dự án đã triển khai, quyền phản biện sẽ mất phần lớn ý nghĩa. Xét đến cùng, giá đất là nơi hội tụ của nhiều quan hệ quyền lực và lợi ích. Một điều chỉnh quy hoạch có thể tạo ra hàng nghìn tỷ đồng giá trị mới; một hệ số định giá thiếu căn cứ có thể làm thất thoát ngân sách hoặc đẩy hàng nghìn hộ dân vào tranh chấp; một bảng giá không sát thực tế có thể làm sai lệch cả thuế, bồi thường, đầu tư và thị trường bất động sản.

Bởi vậy, chất lượng của hệ thống định giá đất không nên chỉ được đo bằng việc đã ban hành bảng giá đúng hạn hay đã hoàn thành bao nhiêu hồ sơ. Nó phải được đo bằng mức độ dữ liệu có thể kiểm chứng, khoảng cách hợp lý với thị trường, khả năng giải trình, số lượng tranh chấp phát sinh, mức độ bảo vệ tài sản công và khả năng phục hồi đời sống của người bị thu hồi đất. Nhà nước định giá đất là cần thiết.

Nhưng quyền định giá chỉ có chính danh khi được thực hiện bằng dữ liệu đáng tin cậy, phương pháp phù hợp, quy trình độc lập, trách nhiệm rõ ràng và sự giám sát thực chất của xã hội. Nhà nước phải dựa vào thị trường để nhận biết giá trị, dùng pháp luật để chuẩn hóa giá và sử dụng chính sách để phân phối lợi ích.

Cuối cùng, định giá đất không chỉ trả lời một mét vuông đất đáng giá bao nhiêu. Nó trả lời những câu hỏi căn bản hơn: ai được hưởng phần giá trị do quy hoạch và hạ tầng tạo ra; người mất đất được bảo vệ như thế nào; nhà đầu tư phải đóng góp bao nhiêu cho cộng đồng... Đó là lý do định giá đất không thể chỉ được giao cho các công thức. Nó là một phép thử đối với năng lực quản trị, sự công bằng và trách nhiệm của Nhà nước trong quá trình phát triển.